PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

de modernisation des institutions de la V^e République,

Article 31

Il est inséré après le titre XI de la Constitution un titre XI bis intitulé : « Le Défenseur des droits des citoyens » et comprenant un article 71-1 ainsi rédigé :

« Art. 71-1. – Toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public peut, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, adresser une réclamation au Défenseur des droits des citoyens.

« Une loi organique définit les modalités d’intervention du Défenseur des droits des citoyens, ainsi que les autres attributions dont il est investi. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté pour l’exercice de certaines de ses attributions.

« Le Défenseur des droits des citoyens est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique.

Décision n° 2007-551 DC du 1er mars 2007
Loi organique relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats

. En ce qui concerne l'examen des réclamations portant sur le comportement d'un magistrat :

9. Considérant que l'article 21 de la loi organique insère dans l'ordonnance du 22 décembre 1958 susvisée un nouvel article 48-2 relatif à l'examen des réclamations des justiciables portant sur le comportement d'un magistrat ; que cet article 48-2 dispose que toute personne physique ou morale qui estime, à l'occasion d'une affaire la concernant, qu'un tel comportement est susceptible de constituer une faute disciplinaire, peut saisir directement le Médiateur de la République d'une réclamation ; qu'il prévoit que, pour l'examen de cette réclamation, le Médiateur est assisté d'une commission qu'il préside et qui est composée de cinq autres personnes dont quatre au moins n'appartiennent pas à l'ordre judiciaire ;

10. Considérant que l'article 16 de la Déclaration de 1789 et l'article 64 de la Constitution garantissent l'indépendance des juridictions ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions, sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur, ni le Gouvernement, non plus qu'aucune autorité administrative ;

11. Considérant que, si le législateur organique a précisé que le Médiateur ne pouvait porter une appréciation sur les actes juridictionnels, le nouvel article 48-2 lui donne néanmoins le droit de " solliciter tous éléments d'information utiles " auprès des premiers présidents de cours d'appel et des procureurs généraux près lesdites cours, ou des présidents des tribunaux supérieurs d'appel et des procureurs de la République près lesdits tribunaux ; qu'il prévoit que, lorsqu'il estime que les faits en cause sont de nature à recevoir une qualification disciplinaire, le Médiateur transmet la réclamation " au garde des sceaux, ministre de la justice, aux fins de saisine du Conseil supérieur de la magistrature " ; que le garde des sceaux doit, dans tous les cas, demander une enquête aux services compétents ; que, s'il n'est pas tenu d'engager des poursuites disciplinaires, il doit, lorsqu'il ne le fait pas, en informer le Médiateur par une décision motivée ; que le Médiateur peut alors " établir un rapport spécial qui est publié au Journal officiel " ; qu'en reconnaissant au Médiateur l'ensemble de ces prérogatives, le législateur organique a méconnu tant le principe de la séparation des pouvoirs que celui de l'indépendance de l'autorité judiciaire ;

12. Considérant qu'il s'ensuit qu'il y a lieu de déclarer contraire à la Constitution l'article 21 de la loi organique ;

Alex Türk, sénateur du Nord, président de la CNIL

"Je m'inquiète de l'évolution globale"

LE MONDE | 05.05.08 | 15h20  •  Mis à jour le 05.05.08 | 15h20

Quel contrôle exercez-vous sur les fichiers de police ?

J'ai décidé de procéder à une analyse complète sur le plus gros d'entre eux, le STIC, le système de traitement des infractions constatées. Ce travail a commencé depuis plusieurs mois et devrait être prêt à la fin de l'année. La tâche est énorme : nous avons écrit à tous les procureurs pour leur demander des informations afin d'actualiser les données des personnes mises en cause ou des victimes.

Nous opérons aussi un important contrôle sur le FNAEG, le Fichier national automatisé des empreintes génétiques. Mais nous sommes débordés. Depuis le 11 septembre 2001, toute personne qui demande un emploi dans la sécurité doit faire la preuve qu'elle ne figure pas dans le STIC. Or, nous prenons du retard...

Par ailleurs, depuis l'affaire Rebelle (du nom de l'ex-responsable de Greenpeace France devenu conseiller de Ségolène Royal pendant la campagne présidentielle), nous avons beaucoup de demandes concernant le fichier des RG.

Le développement des fichiers de la police vous inquiète-t-il ?

C'est un phénomène mondial. Aujourd'hui, ce développement n'a pas encore atteint sa vitesse de croisière. Mais quand ce sera le cas, que se passera-t-il ? Que savons-nous de l'impact que ces fichiers auront sur nos sociétés ? Personne, à droite comme à gauche, ne sait ce qu'ils donneront alors. S'ils arrivent à maturité et sont connectés, nous serons forcément tous fichés en tant que citoyens. Si on ajoute à cela la biométrie, la vidéosurveillance, la géolocalisation, les moteurs de recherche sur Internet, le développement des nanotechnologies, on peut se poser la question de la nature, demain, de notre société... Cela peut en changer férocement le sens !

La police plaide pour leur développement au nom de l'efficacité...

Chacun de ces fichiers, pris isolément, est tout à fait légitime, mais je m'inquiète de l'évolution globale. Pour l'instant, ils ne sont pas connectés entre eux mais, un jour ou l'autre, on se posera forcément la question. Je pense souvent à l'image suivante : une grenouille plongée dans une casserole d'eau bouillante va tenter d'en sortir le plus rapidement possible, mais si vous la mettez dans une eau froide dont vous faites monter progressivement la température, elle n'a aucune réaction. Parfois, je me demande si nous ne sommes pas dans cette situation.

Propos recueillis par Isabelle Mandraud

Article paru dans l'édition du 06.05.08

Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

Mercredi 14 mai 2008

Séance de 16 h 15

Compte rendu n° 58

– Suite de l’examen du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République (n° 820) (M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur)

Après l’adoption d’un amendement rédactionnel du rapporteur, la Commission a été saisie d’un amendement du même auteur tendant à étendre le domaine de la loi à la constitution de blocs de compétence que la jurisprudence du Conseil constitutionnel rend aujourd’hui aléatoire. L’objectif de l’amendement est de permettre au législateur de simplifier, au nom de la bonne administration de la justice et du droit à l’accès au juge, la répartition des contentieux entre les deux ordres de juridiction, dans le respect de la compétence du juge judiciaire pour la protection des libertés individuelles.

Après avoir indiqué qu’il approuvait la volonté du rapporteur de remédier aux difficultés d’accès au juge compétent pour le justiciable, M. Arnaud Montebourg a estimé que la question de la modernisation de la justice administrative devait être posée à l’occasion de la réforme des institutions. Le défaut d’indépendance des magistrats administratifs, qui sont avant tout des fonctionnaires, ainsi que la double compétence du Conseil d’État, à la fois conseiller du Gouvernement sur la rédaction des actes administratifs et juge de la légalité de ces mêmes actes, a conduit ces dernières années à une multiplication de recours contre la France devant la Cour européenne des droits de l’homme qui ridiculisent notre pays. À cet égard, et sans même évoquer la question des nominations au tour extérieur, les fonctions du commissaire du gouvernement, qui ne représente pas le Gouvernement mais s’exprime devant les juridictions en dernier sans qu’il soit possible de lui répondre, sont révélatrices de l’anomalie que constitue aujourd’hui le fonctionnement de la justice administrative française. Il s’est donc déclaré en faveur d’une clarification du rôle et de la situation du Conseil d’État dont la fonction juridictionnelle ne doit pas être consacrée par la Constitution.

Après avoir rappelé les critiques dont faisait l’objet la justice administrative de la part de nombre de parlementaires, notamment en raison du fait que le Conseil d’État, dans le domaine de la protection de l’environnement, n’a rendu dans les vingt-cinq dernières années aucune décision favorable aux associations de défense de l’environnement, M. Noël Mamère a estimé que la confusion du rôle de contrôleur et de contrôlé qui caractérise le Conseil d’État était particulièrement nocive et devait amener à s’interroger sur le maintien de sa section du contentieux.

Mis aux voix, l’amendement a été adopté à l’unanimité.

Point de vue

Menace sur la justice administrative, par Pierre Mazeaud

LE MONDE | 19.05.08 | 14h59  •  Mis à jour le 19.05.08 | 14h59

Dans le cadre de l'examen de la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la République, mon ami Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, a présenté un amendement dont l'effet - je suis sûr que ce n'est pas l'objet de son auteur - serait de permettre au Parlement de transférer sans limite au juge judiciaire le contentieux des actes administratifs.

Je voudrais ici tirer la sonnette d'alarme sur un sujet apparemment technique, mais d'une immense importance pour l'état de droit et la séparation des pouvoirs, et donc pour notre bonne santé démocratique. Je pense être bien placé pour le faire, étant tout à la fois ancien magistrat judiciaire, ancien membre du Conseil d'Etat, ancien parlementaire, ancien président de la commission des lois de l'Assemblée nationale et ancien président du Conseil constitutionnel.

L'existence d'un juge administratif indépendant, dont la mission cardinale est le contrôle des actes unilatéraux de l'administration, est essentielle à la régulation de l'action des pouvoirs publics.

Il s'agit en effet d'un juge qui connaît les enjeux et les limites, les grandeurs et les misères de l'action administrative. Un juge qui sait distinguer l'intérêt général des intérêts particuliers ; qui est sévère ou flexible, réaliste ou rigoureux selon ce que requiert le bien commun, car l'Etat ne peut être jugé comme un particulier ni comme une entreprise ; qui distingue les irrégularités formelles selon leur caractère ou non substantiel ; qui dose son contrôle selon la technicité des matières ; qui a appris à agir dans l'urgence et à moduler les conséquences dans le temps de ses annulations.

C'est un juge d'expérience qui, ayant passé une partie de sa carrière dans l'administration active, en connaissant les contraintes et les roueries, ne la juge qu'à meilleur escient. Ne menaçons pas, fût-ce sans le vouloir, l'existence d'un tel juge. On me répond que la dualité de juridiction - un ordre judiciaire et un ordre administratif - est une source de complication et d'illisibilité de notre système juridictionnel.

Tout d'abord, et contrairement à ce que j'entends dire ici et là, l'existence d'une justice administrative n'est pas une exception française. En outre, les frontières entre les attributions réciproques des deux ordres de juridiction sont assez clairement tracées pour que le nombre d'affaires douteuses enregistrées au "Tribunal des conflits" (juridiction chargée de la solution des "conflits" positifs ou négatifs de compétences), dont la saisine est pourtant obligatoire en cas de conflit négatif dès la première instance, ne dépasse pas cinquante cas par an. Voilà qui relativise singulièrement les difficultés mises en exergue par l'exposé des motifs de l'amendement Warsmann.

En troisième lieu, la jurisprudence constitutionnelle n'interdit nullement à la loi de transférer des compétences nouvelles au juge judiciaire afin de parfaire un bloc de compétences. Il a, par exemple, admis en 1987 le transfert à la cour d'appel de Paris du contentieux des actes du Conseil de la concurrence, autorité pourtant administrative.

Cette théorie du "bloc de compétences" permettrait d'ores et déjà (à condition que l'intérêt général et la bonne administration de la justice y trouvent leur compte) de résoudre les problèmes évoqués par l'auteur de l'amendement dans son exposé des motifs.

La seule barrière, mais il faut la maintenir, est que le législateur respecte le coeur de métier du juge administratif : l'annulation ou la réformation des actes administratifs, lorsque ces actes traduisent l'exercice de prérogatives de puissance publique, et dans des domaines ne présentant pas ou peu de recouvrements avec les relations de droit privé.

Par ailleurs, on a vite fait de déduire de la dualité de juridiction l'inefficacité de la justice. A quoi servirait de regrouper des fonctions sans rapport les unes avec les autres ? Lorsque les finalités, modes et domaines d'intervention du juge judiciaire et du juge administratif sont de natures différentes - et sauf à créer des tribunaux d'abattage - l'absorption du second par le premier serait sans incidence par elle-même sur les rendements et moins encore sur la qualité de la justice rendue. Soutenir qu'"il n'y a qu'à" fusionner pour produire de l'efficacité c'est confondre économie publique et café du commerce.

De bons mécanismes de renvoi - comme les questions préjudicielles ou le "re-routage" des recours - pallient les inconvénients là même où une affaire peut intéresser plusieurs juges (cela peut être aussi le cas à l'intérieur de la sphère judiciaire !).

Ainsi, la dualité de juridiction a été présentée comme une source d'inefficacité dans le domaine du contentieux de l'entrée et du séjour des étrangers. La commission que je préside sur ce sujet, et dont Jean-Luc Warsmann est membre, rendra ses conclusions en juin. Il lui appartiendra en particulier de se prononcer non seulement sur la faisabilité, mais encore sur l'efficacité d'un regroupement des contrôles juridictionnels. D'ici là toute initiative serait prématurée.

Attendu qu’il résulte de l’arrêt attaqué qu’Yvon Bassilika a été interpellé le 23 décembre 1991 à 15 heures 15 aux abords de la gare de Villepinte (Seine-Saint-Denis) par des gardiens de la paix, agissant sur les instructions permanentes de l’officier de police judiciaire, chef de la circonscription de police urbaine ; qu’il s’est révélé être étranger et dépourvu de titre de séjour ; qu’une information a été ouverte contre lui pour infraction à la législation relative aux étrangers sur la base des articles 5, 16, 19 et 27 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 ;

Attendu que, saisie par le juge d’instruction en application de l’article 171 du Code de procédure pénale, la chambre d’accusation, pour prononcer la nullité du procès-verbal, base des poursuites, et des actes d’information subséquents, constate que pour justifier l’interpellation de Bassilika puis le contrôle de son identité, les agents de la force publique se sont bornés à énoncer que “circulant aux abords de la gare de Villepinte, lieu propice aux vols à la roulotte “, ils ont remarqué “ deux individus s’exprimant en une langue étrangère “ ;

Attendu qu’en prononçant ainsi, la chambre d’accusation, qui a répondu comme elle le devait aux réquisitions du ministère public, loin de méconnaître le sens et la portée des textes visés au moyen, en a fait l’exacte application ;

Qu’en effet, l’application de l’article 78-2, alinéa 2, du Code de procédure pénale est subordonnée à la prévention “ d’une atteinte à l’ordre public “ qui soit directement rattachable au comportement de la personne dont l’identité est contrôlée ;

Conseil constitutionnel décision n° 93-323 DC du 5 août 1993

Loi relative aux contrôles et vérifications d'identité

- SUR LE SEPTIEME ALINEA DE L'ARTICLE 78-2 DU CODE DE PROCEDURE PENALE :

Considérant que cet alinéa reprend des dispositions déjà en vigueur en vertu desquelles un contrôle d'identité peut être opéré, selon les mêmes modalités que dans les autres cas, pour prévenir une atteinte à l'ordre public, notamment à la sécurité des personnes ou des biens, en ajoutant la précision nouvelle selon laquelle peut être contrôlée l'identité de toute personne "quel que soit son comportement" ;

Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent que cet ajout en conduisant à autoriser des contrôles d'identité sans que soient justifiés les motifs de l'opération effectuée, porte une atteinte excessive à la liberté individuelle en la privant de garanties légales ;

Considérant que la prévention d'atteintes à l'ordre public, notamment d'atteintes à la sécurité des personnes ou des biens, est nécessaire à la sauvegarde de principes et de droits ayant valeur constitutionnelle ; que toutefois la pratique de contrôles d'identité généralisés et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle ; que s'il est loisible au législateur de prévoir que le contrôle d'identité d'une personne peut ne pas être lié à son comportement, il demeure que l'autorité concernée doit justifier, dans tous les cas, des circonstances particulières établissant le risque d'atteinte à l'ordre public qui a motivé le contrôle ; que ce n'est que sous cette réserve d'interprétation que le législateur peut être regardé comme n'ayant pas privé de garanties légales l'existence de libertés constitutionnellement garanties ;

Considérant qu'il appartient aux autorités administratives et judiciaires de veiller au respect intégral de l'ensemble des conditions de forme et de fond posées par le législateur ; qu'en particulier il incombe aux tribunaux compétents de censurer et de réprimer les illégalités qui seraient commises et de pourvoir éventuellement à la réparation de leurs conséquences dommageables ; qu'ainsi il revient à l'autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle de contrôler en particulier les conditions relatives à la légalité, à la réalité et à la pertinence des raisons ayant motivé les opérations de contrôle et de vérification d'identité ; qu'à cette fin il lui appartient d'apprécier, s'il y a lieu, le comportement des personnes concernées ;